Piše: Nefisa DOBRAČA – MAHMUTAGIĆ, dipl. pravnik
Uvod
Međunarodni dokumenti dozvoljavaju eksproprijaciju koja je dozvoljena zakonom, u javne svrhe i praćena odgovarajućom nadoknadom. Eksproprijacija mora biti uređena zakonom i dozvoljena isključivo u svrhu javnog interesa. Iako države „javni interes“ interpretiraju na različite načine, općenito ovaj pojam označava da je namjena imovinu koristiti za dobrobit države, a ne određenog pojedinca ili grupe. Eksproprijacija mora biti praćena adekvatnom nadoknadom. Adekvatna nadoknada uključuje pravednu tržišnu vrijednost oduzete imovine.
Miješanje u pravo na imovinu mora biti propisano zakonom, mora služiti legitimnom cilju i mora uspostavljati pravičnu ravnotežu između javnog ili općeg interesa i pojedinačnih prava
Pravo vlasništva
Stvarno pravo na određenoj stvari koje ovlašćuje svoga nositelja da s tom stvari čini što ga je volja te da svakoga drugoga od toga isključi, ako to nije protivno tuđim pravima ni zakonskim ograničenjima predstavlja pravo vlasništva. Ustav Bosne i Hercegovine članom II 2. određuje da se: „Prava i slobode predviđeni u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine i u njenim protokolima direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini, te da ova konvencija ima prioritet nad svim ostalim propisima”. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, odredbama II. A. član 2. propisuje da će „Federacija osigurati primjenu najvišeg nivoa međunarodno priznatih prava i sloboda utvrđenih u dokumentima navedenim u Aneksu Ustava”. Navedenim Aneksom Ustava Federacije BiH, kao instrumenti za zaštitu ljudskih prava, koji imaju pravnu snagu ustavnih odredaba jesu Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima iz 1948. i Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda i dopunski protokoli iz 1950. godine. Član 17. Univerzalne deklaracije o pravima čovjeka od 10. 12. 1948. godine: „Svako ima pravo da posjeduje imovinu sam i u zajednici sa drugim, te da niko ne smije biti samovoljno lišen svoje imovine“.
Eksproprijacija kao ograničenje prava vlasništva
Prvi protokol na Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u članu 1. propisuju da se niko ne može lišiti imovine, osim u javnom interesu i uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnog prava. Neprikosnoveno pravo privatnog vlasništva nužno je ograničiti kada to zahtijeva opći interes (gradnja autoputa, željezničke pruge, vodovoda, kanalizacije, aerodroma, brane). Mjera države kojom se zadire u privatno vlasništvo je eksproprijacija, a postupak se provodi na teritoriji Federacije BiH u skladu sa odredbama Zakona o eksproprijaciji u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, broj 70/07). Eksproprijacija se vrši za potrebe korisnika eksproprijacije tako što ranijem vlasniku nekretnine prestaje pravo vlasništva na nekretnini, a novom vlasniku ono se uspostavlja na način što eksproprijacijom nepokretnosti korisnik stiče pravo da tu nepokretnost koristi za svrhu radi koje je eksproprijacija izvršena.
Ko su učesnici u postupku eksproprijacije?
Kao učesnici u postupku eksproprijacije definirani su korisnik eksproprijacije i vlasnik nekretnine a rješenje po prijedlogu za eksproprijaciju donosi općinska služba za upravu na čijoj teritoriji se nalazi nekretnina. Korisnikom eksproprijacije smatra se ovlašćeno, pravno lice koje podnosi prijedlog za eksproprijaciju, a vlasnikom nekretnine smatra se lice koje polaže pravo vlasništva ili pravo korišćenja nad predmetnim zemljištem i objektima.
Postupak eksproprijacije
U toku samog postupka, a nakon podnošenja prijedloga za eksproprijaciju i prije donošenja rješenja o eksproprijaciji, općinska služba za upravu saslušat će vlasnika nekretnine. Ukoliko postoji neslaganje zemljišnoknjižnog i faktičkog stanja na nekretnini, općinska služba za upravu raspravit će pravo vlasništva kao prethodno pitanje. Rješenje o eksproprijaciji sadrži: broj i naziv akta na temelju kojeg je utvrđen javni interes, naziv korisnika eksproprijacije, naziv objekta ili radova, zbog čije se izgradnje vrši eksproprijacija, naziv vlasnika nekretnine koja se eksproprira, naznačenje da li vlasniku i za koje eksproprirane nekretnine pripada pravo na naknadu, obavezu vlasnika da nekretnine preda u posjed korisniku eksproprijacije kao i rok predaje, obavezu korisnika eksproprijacije da vlasniku stambene zgrade ili stana preda u posjed odgovarajuću stambenu zgradu, stan ukoliko se stranke nisu drukčije sporazumjele.
Predmet eksproprijacije
Stupanjem na snagu Zakona o eksproprijaciji Federacije BiH dana 9. 10. 2007. godine prestao je da važi Zakon o eksproprijaciji iz 1986. godine (prečišćen tekst „Službeni list SRBiH“, broj 12/87). Bitna novina propisana novim Zakonom o eksproprijaciji u odnosu na raniji jeste da predmet eksproprijacije mogu biti nekretnine u vlasništvu fizičkih i pravnih lica. Dakle, prema ovom rješenju vlasništvo je jedinstvena kategorija i predmetom eksproprijacije mogu biti sve nekretnine na kojima postoji pravo vlasništva.
Zakon o eksproprijaciji iz 1986. godine (prečišćen tekst „Službeni list SRBiH“, broj 12/87) u članu 2. propisivao je da predmet eksproprijacije mogu biti nekretnine u vlasništvu građana i građanskih pravnih lica. Postojalo je privatno i državno vlasništvo i nije bila moguća eksproprijacija nekretnina u državnom vlasništvu. Zakonsko rješenje iz 2007. godine omogućilo je da i nekretnine, koje su vlasništvo Federacije BiH, kantona, grada, općina, javnih preduzeća ili javnih ustanova mogu biti predmetom eksproprijacije. U navedenom zakonu nije postojala razlika ni u pogledu prava na naknadu. Plaćala se naknada za eksproprirane nekretnine u vlasništvu i fizičkih i pravnih lica.
Kojim vlasnicima ekspropriranih nekretnina ne pripada pravo na naknadu
Odredbe člana 12. Zakona o eksproprijaciji („Službene novine Federacije BiH“, broj 70/07) nisu bile usklađene sa odredbom člana 40. Zakona o cestama („Službene novine Federacije BiH“, broj 12/10).
Članom 40. Zakona o cestama utvrđeno je da kada se radi građenja, rekonstrukcije ili održavanja autoceste, brze ceste, magistralne, regionalne ili lokalne ceste eksproprira nekretnina u državnom vlasništvu ne plaća se naknada za eksproprirane nekretnine.
Zakon o eksproprijaciji usklađen je sa Zakonom o cestama donošenjem Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji („Službene novine Federacije BiH“, broj 36/10), koji je stupio na snagu 16. 6. 2010. godine.
Članom 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji dopunjava se član 12. Zakona o eksproprijaciji stavom 2. kojim se utvrđuje da kada se ekspropriraju nekretnine u vlasništvu Federacije BiH, kantona, grada, općine, javnih preduzeća ili javnih ustanova ne plaća se naknada za eksproprirane nekretnine. Članom 8. Zakona o cestama javne ceste razvrstavaju se na autoceste, brze ceste, magistralne ceste, regionalne ceste i lokalne ceste. Primjećujemo da je članom 3. Zakona o eksproprijaciji svrha eksproprijacije „izgradnja privrednih, komunalnih, zdravstvenih, prosvjetnih i objekata kulture, objekata odbrane,” ali je zakonodavac navedenom izmjenom oslobodio plaćanja naknade korisnika eksproprijacije isključivo kada se ekspropriraju nekrentine radi izvođenja radova, građenja, rekonstrukcije ili održavanja autoceste, brze ceste, magistralne, regionalne ili lokalne ceste. Za sve ostale svrhe eksprorpijacije korisnici eksprorpijacije plaćaju naknadu kada se ekspropriraju nekretnine u vlasništvu Federacije BiH, kantona, grada, općine, javnih preduzeća ili javnih ustanova
Pravo na naknadu kada se ekspropriraju nekretnine u vlasništvu mjesne zajednice
U praksi su se nakon stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji dana 16. 6. 2010. godine pojavili oprečni stavovi da li pravo na naknadu ima mjesna zajednica u predmetima u kojima je svrha eksproprijacije građenje, rekonstrukcija ili održavanja autoceste, brze ceste, magistralne, regionalne ili lokalne ceste.
Zakonodavac je jasno propisao da kada se „radi građenja, rekonstrukcije ili održavanja autoceste, brze ceste, magistralne, regionalne ili lokalne ceste eksproprira nekretnina u državnome vlasništvu, ne plaća se naknada za izvlaštene nekretnine“. Zakonodavac u članu 12. stav 2. Zakona o eksproprijaciji ne pominje mjesne zajednice. Status mjesnih zajednica riješen je tako što je Zakonom o principima lokalne samouprave („Službene novine FBiH“, 49/06), mjesna zajednica normirana kao „obavezan oblik mjesne samouprave“. Zakon je u članu 27. mjesnoj zajednici dao i pravni subjektivitet. Mjesna zajednica ima svojstvo pravnog lica u okviru prava i dužnosti utvrđenih statutom i odlukom o osnivanju. Član 33. Zakona utvrđuje da jedinice lokalne samouprave imaju pravo na pokretnu i nepokretnu imovinu.
Statutom mjesnih zajednica i odlukama o osnivanju mjesnih zajednica utvrđeno je da mjesne zajednice imaju pravo na imovinu.
Članom 27. Zakona o eksproprijaciji, ako postoji neslaganje zemljišnoknjižnog i faktičkog stanja na nekretnini, prvostepeni organ raspravit će pravo vlasništva kao prethodno pitanje. To znači da upisi u zemljišnoj knjizi ne moraju odgovarati faktičkom stanju na terenu. Zakon je omogućio da se za sređivanje ovog stanja mogu izbjeći dugotrajni postupci i sve se rješava rješenjem o eksproprijaciji. U praksi se, u postupcima eksproprijacije, često utvrdi da su mjesne zajednice teretnim poslom stekle nekretnine samodoprinosom, da su parcele stečene kupoprodajnim ugovorom iz sredstava doprinosa ali da iste nisu upisane u zemljišnim knjigama, odnosno katastru, tj. javne knjige ne odražavaju stvarno stanje. U takvim situacijama prvostepeni organi uprave su u dilemi da li, i pored nesporno izvedenih činjenica, mogu utvrditi mjesnu zajednicu kao vlasnika nekretnina. Slijedom gore navedenog mogu, a mogu i mjesnoj zajednici utvrditi pravo na naknadu.
O tome se izjašnjavala i sudska praksa. Tako, prema odluci Kantonalnog suda u Odžaku broj: 02 0 U 001205 16 U od 18. 3. 2016. godine, „tuženi i njegov prvostupanjski organ pravilno navode sve odredbe materijalnih propisa na temelju kojih su, u točki 3. Izreka prvostupanjskog rješenja, utvrdili da mjesnoj zajednici pripada pravo na naknadu za eksproprirane nekretnine”.
Ulazak u posjed korisnika eksproprijaciije prije pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji
Shodno svojim nadležnostima, iz člana 31. stav 2. Zakona o eksproprijaciji (“Službene novine FBiH”, br. 70/07, 36/10 i 25/12), Vlada Federacije Bosne i Hercegovine je dozvoljavala ulazak u posjed nekretnina prije pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji, odnosno prije isplate naknade za eksproprirane nekretnine. Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, postupajući po zahtjevu Predsjednika Federacije Bosne i Hercegovine, donio je Presudu broj: U-64/14 od 21. 10. 2014. godine (objavljena u „Službenim novinama FBiH”, broj 28/15 od 2. 2. 2015. godine), kojom presudom je utvrđeno da član 31. st. 2., 3. i 5. Zakona o eksproprijaciji nisu saglasni Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine. Imajući u vidu da su odluke Ustavnog suda Federacije BiH obavezujuće za sve organe i tijela Federacije Bosne i Hercegovine, to praktično znači da od dana objavljivanja navedene presude u službenom glasilu Vlada Federacije BiH više nema mogućnost za donošenje rješenja prema nadležnostima iz odredbi Zakona o eksproprijaciji za koje je utvrđeno da su neustavne.
Odlukom Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, broj: AP-3051/14 od 18. 2. 2015. godine, kojom je, po apelaciji D.B. iz Sarajeva, ukinuto rješenje Vlade Federacije BiH, broj: 03-31-648-3/2014 od 12. 6. 2014. godine, doneseno prema nadležnosti Vlade iz člana 31. stav 2. Zakona o eksproprijaciji, uz obavezu Vlade Federacije BiH da u roku od tri mjeseca apelantici osigura prava prema standardima iz člana II/3. k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Ustavni sud BiH posebno je uzeo u obzir činjenicu da je postojećim odredbama Zakona o eksproprijaciji, na osnovu kojih je Vlada Federacije BiH u konkretnom slučaju donijela rješenje, kojim je korisniku eksproprijacije dozvoljen ulazak u posjed ekspropriranih nekretnina, prije pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji isključena bilo kakva mogućnost sudskog ispitivanja odluke Vlade Federacije BiH.
Novo zakonsko rješenje morat će omogućiti vlasniku učešće u postupku odlučivanja o ulasku u posjed ekspropriranih nekretnina prije pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji, odnosno prije isplate naknade za eksproprirane nekretnine, kao i pravo vlasnika na sudsku zaštitu odnosno preispitivanje odluke Vlade Federacije BiH od strane nezavisnog sudskog tijela. Ustavni sud Federacije BiH i Ustavni sud Bosne i Hercegovine utvrdili su da postojeće zakonske odredbe (član 31. st. 2., 3. i 5. Zakona o eksproprijaciji) nisu saglasne Ustavu i općeprihvaćenim normama međunarodnog prava. Sud je zauzeo stav da svako miješanje u pravo na imovinu mora biti predviđeno zakonom, mora služiti legitimnom cilju i mora uspostavljati pravičnu ravnotežu između javnog ili općeg interesa i pojedinačnih prava.
„Miješanje u pravo na imovinu ne smije ići dalje od potrebnog da bi se postigao legitiman cilj, a nosioci imovinskih prava ne smiju biti podvrgnuti proizvoljnom tretmanu i od njih se ne smije tražiti da snose prevelik teret da bi bio ostvaren legitiman cilj” (Ustavni sud, Odluka broj U 83/03 od 22. 9. 2004. godine).
Dakle, zakonsko rješenje odredbe člana 31. stav 2. Zakona o eksproprijaciji je povreda prava na imovinu iz člana II/3 Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer vlasnik nekretnine nema mogućnost osporiti rješenje Vlade Federacije BiH, te znatno ograničava pravo vlasništva, isključena je sudska kontrola rješenja Vlade o izuzetnoj predaji u posjed nekretnina korisniku eksproprijacije.
Eksproprijacija predstavlja zadiranje države u pravo na mirno uživanje imovine i, kroz sve odredbe Zakona o eksproprijaciji, mora se osigurati pravičan odnos proporcionalnosti između zahtjeva javnog interesa (realizacija projekata od važnosti za državu i društvo u cjelini) i zaštite osnovnih prava pojedinaca, odnosno građana i drugih pravnih subjekata koji su vlasnici nekretnina obuhvaćenih javnim interesom. U zakonodavnoj proceduri je Zakon o izmjeni zakona o eksproprijaciji, kojim će biti izmijenjen član 31. važećeg Zakona o eksproprijaciji („Službene novine Federacije BiH”, br. 70/07, 36/10 i 25/12), radi usklađivanja tih odredbi sa presudom Ustavnog suda Federacije BiH, broj: U-64/14 od 21. 10. 2014. godine, kao i odlukom Ustavnog suda BiH, broj: AP-3051/14 od 18. 2. 2015. godine.
